Rapport - Le droit au juge

Le juge, qui constitue l’une des pierres angulaires de l’État de droit, est un garant essentiel des droits et des libertés. En 2015, la Déclaration de Bruxelles sur « la mise en oeuvre de la Convention européenne des droits de l’homme, une responsabilité partagée », adoptée par les 47 États membres du Conseil de l’Europe, soulignait l’importance du rôle du juge, en réaffirmant que « les juridictions sont les premiers gardiens des droits de l’homme » au sein du système européen de protection des droits et libertés. 

L’effectivité de la protection juridictionnelle des droits et libertés suppose l’existence de certains principes fondamentaux. En effet, le justiciable qui estime qu’une atteinte a été portée à ses droits ou libertés, doit pouvoir faire valoir utilement et équitablement sa cause devant un juge indépendant et impartial et obtenir une décision de justice dans un délai raisonnable. Pour cela, il doit disposer d’informations suffisantes sur les recours qu’il peut engager, mais également pouvoir accéder effectivement à ces derniers. Droits d’accès à un tribunal, à un procès équitable et à un recours effectif apparaissent ainsi comme les trois piliers essentiels de cette protection. 

Inscrit à l’article 71-1 de la Constitution par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Défenseur des droits est une autorité administrative indépendante qui veille au respect des droits et libertés dans cinq domaines définis à l’article 4 de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 : la défense des droits et libertés des usagers des services publics ; la défense et la promotion de l’intérêt supérieur et des droits de l’enfant ; la lutte contre les discriminations ; le respect de la déontologie des forces de sécurité ; et l’information, l’orientation et la protection des lanceurs d’alerte. Son rôle consiste, d’une part, à protéger les droits, c’est-à-dire à examiner les réclamations qu’il reçoit dans ces domaines et, d’autre part, à promouvoir les droits et libertés par des actions de sensibilisation, de formation et des propositions de réformes. Dans ce cadre, l’institution a été amenée à constater que, dans certains contentieux, le justiciable peut rencontrer des difficultés à exercer ses droits, lesquelles peuvent dans certains cas se cumuler : saisir un tribunal pour exercer un recours exige souvent de surmonter divers obstacles, l’équité du procès et les garanties procédurales devant le juge peuvent parfois être mises à mal, le délai de jugement s’avère parfois anormalement long et, finalement, une décision de justice peut demeurer inexécutée. Ces défaillances, qui fragilisent l’effectivité même des recours et, à travers elles, la protection juridictionnelle des droits et libertés, sont au coeur de ce rapport.

Principales recommandations 

Accès au tribunal

Le législateur a souvent fait le choix, ces dernières années, de retarder le contrôle du juge à l’égard de certaines mesures portant une atteinte grave aux droits et libertés. C’est le cas pour certains régimes juridiques comme les états d’urgence dits sécuritaire ou antiterroriste (2015-2017) et sanitaire (2020-2022), qui permettent pourtant à l’administration de disposer de prérogatives exceptionnelles restreignant l’exercice des droits et libertés. Cette tendance a pu également être observée dans le cadre d’autres politiques publiques telles que la lutte contre l’immigration irrégulière ou la lutte contre l’habitat illicite. Parallèlement, plusieurs régimes dérogatoires ont été introduits dans certains contentieux, venant limiter les possibilités de saisine des juridictions. À cela, peuvent s’ajouter certaines pratiques administratives susceptibles de priver le justiciable d’informations essentielles à l’exercice d’un recours, qu’il s’agisse du défaut de formalisation ou de notification d’une décision administrative, ou de l’absence de délivrance d’informations sur les droits et les voies de recours, ou encore de la transmission d’informations erronées ou contradictoires. 

Afin de prévenir les entraves à l’accès au tribunal et de garantir aux usagers un recours effectif, la Défenseure des droits souligne la nécessité de : 

1. Privilégier le contrôle juridictionnel ex ante pour les mesures portant des atteintes graves aux droits et libertés ;
2. Ne recourir à des régimes procéduraux exceptionnels restreignant le contrôle juridictionnel que pour des motifs impérieux et de manière proportionnée ;
3. Garantir aux usagers du service public la transmission d’informations suffisantes leur permettant d’exercer réellement les recours auxquels ils ont droit. 

Égalité d’accès à la justice

Le système actuel parvient insuffisamment à garantir l’égalité d’accès à la justice. Les justiciables sans ressources suffisantes peuvent rencontrer des difficultés dans l’accès à l’aide juridictionnelle et au droit, tandis que les personnes en situation de handicap se heurtent encore à des problèmes d’accessibilité des bâtiments de la justice et des procédures. Les personnes vulnérables, qu’elles soient mineures, majeures protégées ou demandeuses d’asile, rencontrent elles-aussi des difficultés pour exercer des recours, être assistées juridiquement et accompagnées adéquatement. L’information et l’accompagnement dans l’accès au droit et au juge sont des enjeux essentiels dans le contexte actuel de dématérialisation croissante et de non-recours des usagers du service public. Les travaux du Défenseur des droits, notamment ses enquêtes portant sur l’accès aux droits, font en effet état d’un risque important de non-recours pour un certain nombre de personnes confrontées à des difficultés pour résoudre un problème avec un service public ou une administration.

Résignées, elles abandonnent souvent leurs démarches et se trouvent dans une situation de non-accès à leurs droits.

Afin de garantir l’égalité d’accès à la justice à toutes et tous, la Défenseure des droits recommande de mettre fin aux pratiques qui entravent l’accès à l’aide juridictionnelle et de renforcer les structures d’accès au droit, ainsi que les formations des différents acteurs.

Équité du procès

Les garanties fondamentales liées à l’équité du procès et à l’effectivité des recours ont pu également être mises à mal. Des réformes, notamment pour des raisons budgétaires, ont remis en cause des principes tels que l’indépendance et l’impartialité des magistrats, la présomption d’innocence et les droits de la défense. Parmi ces évolutions, figurent, par exemple, la remise en cause de la collégialité dans certaines procédures, le recours à la visioconférence ou à la délocalisation des salles d’audience près des centres de rétention administrative ou des zones d’attente. 

Le Défenseur des droits observe également que les justiciables peuvent rencontrer des difficultés à faire valoir leurs droits devant le juge, dans le respect du principe de l’égalité des armes. C’est le cas, par exemple, dans les contentieux où il est fait usage des notes blanches par l’administration, où l’accès à la preuve pour la victime est un obstacle à l’établissement d’une présomption de discrimination, ou encore dans les procédures de détermination de minorité où la charge de la preuve imposée au jeune demandeur se révèle souvent excessive.

Le Défenseur des droits observe également à travers les contentieux dont il est régulièrement saisi, que les droits du mineur à être entendu par le juge et à être assisté adéquatement sont insuffisamment respectés en pratique. De même, dans un autre registre, les recours de la victime de discrimination peinent à être pleinement effectifs, faute de réparation intégrale des préjudices subis par celle-ci. Selon le Défenseur des droits, le juge doit exercer pleinement son office pour garantir le respect des droits des parties au procès.

Enfin, le procès équitable suppose que la cause du demandeur soit entendue dans un délai raisonnable. À cet égard, le Défenseur des droits constate que certains contentieux souffrent de délais de procédure anormalement longs. Ces retards sont souvent imputables à la pénurie chronique des moyens alloués à la justice, constatée de longue date et récemment rappelée dans le cadre des États généraux de la justice en 2022 : « la justice ne parvient plus à exercer ses missions dans des conditions satisfaisantes.

Après des décennies de dégradation, un point de rupture semble avoir été atteint à l’occasion de la crise sanitaire ». Malgré les efforts déployés par les pouvoirs publics pour désengorger les tribunaux, l’état du service public de la justice n’est parfois plus en mesure de permettre aux justiciables d’accéder dans des conditions satisfaisantes à un tribunal, de garantir un procès équitable ou de veiller à ce que les litiges soient résolus dans des délais raisonnables. Cette situation est susceptible de remettre en cause l’effectivité même des recours et la protection juridictionnelle des droits et libertés.

Afin d’améliorer le respect des exigences relatives au droit à un procès équitable dans le système juridictionnel français, la Défenseure des droits rappelle qu’il est indispensable de :

• Allouer davantage de moyens au service public de la justice afin de permettre le traitement des dossiers dans des délais raisonnables, en conformité avec les exigences du droit à l’équité du procès et d’assurer une protection aux personnes les plus vulnérables ;
• Renforcer la formation obligatoire des magistrats sur les exigences résultant du droit au juge, avec une attention particulière à porter sur les droits des populations en situation de handicap et de vulnérabilité, tels que garantis par les normes européennes et internationales (Conv. EDH, CIDE, CIDPH…). 

Exécution des décisions de justice

L’exécution des décisions de justice définitives et obligatoires dépend largement de l’action des administrations qui en sont destinataires. 

Or, le Défenseur des droits constate dans certains contentieux, que des jugements demeurent inexécutés, en contradiction avec le droit garanti à l’article 6 de la Conv. EDH. La multiplication de ces situations peut, sur le long terme, affaiblir l’autorité des décisions de justice, l’État de droit, ainsi que la confiance des citoyens en la justice. 

La Défenseure des droits rappelle à l’ensemble des administrations et services publics la nécessité de prendre les mesures nécessaires afin d’assurer par leurs services l’exécution sans délai des décisions de justice.