Industrialisation de la lutte contre la fraude aux prestations sociales : les contrôles doivent respecter les droits des usagers

L’amplification et la massification des contrôles en évolution

La lutte contre la fraude en matière de protection sociale est un objectif à valeur constitutionnelle et répond à l’exigence du bon usage des deniers publics (article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen) mais également à l’objectif d’équilibre financier de la sécurité sociale. Mais l’expansion croissante d’échanges de données entre les organismes sociaux, la forte incitation à « changer d’échelle », et le recours aux algorithmes pour une meilleure efficacité, constituent des évolutions non négligeables des politiques de lutte contre la fraude. Ces évolutions, si elles poursuivent un objectif légitime, ne sauraient en aucun cas justifier des atteintes disproportionnées ou discriminatoires aux droits des assurés sociaux.

Une complexité du système de protection sociale qui engendre des erreurs, pouvant être qualifiées à tort de fraudes

Afin d’individualiser les prestations versées à chaque bénéficiaire en fonction de sa situation singulière, le système de protection sociale repose sur des mécanismes et des règles complexes. Cette complexité crée un risque important d’erreurs dans les déclarations des usagers parfois démunis face à un langage administratif ou à des démarches difficilement accessibles, voire à l’absence d’information. Pouvant être qualifiées de fraudes par les organismes, ces erreurs, lorsqu’elles sont commises de bonne foi, entraînent des conséquences particulièrement lourdes, telles que la suspension des prestations, le remboursement des indus, et l’application de pénalités financières. 

Pour protéger les usagers, la loi précise que l’organisme doit être en capacité de prouver l’intentionnalité de la fraude. La lutte contre la fraude doit s’articuler avec le principe du droit à l’erreur, posé par la loi pour un État au service d'une société de confiance de 2018 (ESSOC) qui distingue clairement la fraude, par nature intentionnelle, et l’erreur de bonne foi. Or, dans un contexte de massification des contrôles, ces principes demeurent insuffisamment protégés.

La lutte contre la fraude s’inscrit par ailleurs dans un contexte marqué par un non-recours massif aux droits (estimé à 33 % pour le RSA et à 50 % pour le minimum vieillesse). Cela interroge l’équilibre des moyens mobilisés pour détecter la fraude et ceux engagés pour lutter contre le taux élevé de non-recours aux prestations auxquelles ces personnes sont éligibles. 

Des garanties procédurales insuffisantes qui fragilisent les droits des usagers

Les nouveaux aspects du durcissement de la lutte contre la fraude aux prestations sociales, avec le recours au datamining et au traitement algorithmique des données, font émerger de nouveaux risques d’atteintes aux droits des bénéficiaires, et notamment les plus précaires, sur la base de critères susceptibles de relever du droit de la non-discrimination. 

Après avoir analysé les stratégies d’intervention des organismes et les procédures appliquées, le rapport documente les effets produits sur les droits des allocataires et constate :

•  un droit à l’information lacunaire, tant au cours des contrôles que sur leurs suites ;
• le caractère intrusif des contrôles pour les usagers, souvent vécus comme asymétriques et empreints d’une présomption de culpabilité ;
• le risque d’amplification des atteintes aux droits issues de ces nouveaux outils de contrôle, tel que le droit à la vie privée et familiale, à travers l’accès à certaines données personnelles, bancaires ou issues des réseaux sociaux ;
• qu’en se focalisant essentiellement sur l’amélioration de l’efficacité des contrôles, les organismes ont développé leur automatisation, et ont notamment recouru à des algorithmes de ciblage des contrôles, sans mener de réflexion suffisamment approfondie, ni sur les effets qu’elle est susceptible de produire sur les droits des usagers, ni sur les risques de discrimination qu’elle peut induire ;
• et enfin, que la phase de contrôle effectuée, les droits des usagers demeurent insuffisamment protégés d’autant que la qualification juridique de la fraude reste difficile à établir. Les décisions dont ils ont été destinataires ne sont pas toujours suffisamment motivées et les voies de contestation sont difficiles à mobiliser dans un cadre procédural qui aboutit fréquemment à des sanctions. Enfin, les modalités de récupération des indus peuvent porter atteinte à la garantie d’un « reste à vivre » suffisant.

Les recommandations de la Défenseure des droits 

Tout en soulignant les efforts déployés par les organismes pour remédier aux problèmes constatés, la Défenseure des droits recommande, pour que les droits des usagers soient respectés dans un contexte de lutte contre la fraude intensive, de :

• Renforcer significativement l’information des usagers à tous les niveaux : avant, pendant et après les contrôles ainsi que sur leurs suites, notamment en cas d’accusation de fraude, qu’elle soit claire, accessible et transparente sur l’usage des algorithmes et que le respect des garanties juridiques soit effectif.
• Encadrer le recours aux algorithmes afin de prévenir les discriminations et le surcontrôle de certains publics, notamment les plus précaires.
  • en mettant en œuvre une démarche de transparence du modèle algorithmique et des analyses réalisées;
  • en réalisant systématiquement une analyse d’impact sur la protection des données (AIPD) préalable, interrogeant notamment les risques de discrimination ;
  • en analysant et en justifiant rigoureusement les choix opérés au regard de l’objectif déterminé et du processus de sélection des données d’entraînement, des variables et de leur pondération ;
  • en réalisant régulièrement des évaluations afin d’identifier les usagers ciblés et surreprésentés, les mesures des effets éventuellement discriminatoires et le cas échéant, en évaluant l’ampleur des contrôles répétés.
• Harmoniser et clarifier les règles applicables pour les organismes afin de qualifier correctement la fraude 
  Une meilleure définition des critères de fraude, articulée avec le droit à l’erreur, est indispensable pour garantir une application juste et proportionnée des sanctions.
  La Défenseure des droits recommande ainsi de prendre des mesures d’harmonisation et de clarification des règles applicables aux organismes sociaux.
• Assurer la préservation de moyens convenables d’existence 
  Enfin, la Défenseure des droits insiste sur la nécessité de préserver, en toutes circonstances, des moyens convenables d’existence pour les usagers et leur famille. Les modalités de récupération des indus ne doivent pas compromettre la capacité des personnes à subvenir à leurs besoins essentiels.

« La fraude suppose une intentionnalité. L’erreur, elle, est inhérente à un système devenu extrêmement complexe. Le droit à l’erreur n’est pas une indulgence : c’est la loi. L’industrialisation des contrôles ne doit pas conduire à industrialiser les atteintes aux droits. » 
Claire Hédon, Défenseure des droits.