Colloque "Quelle protection pour les mineurs non accompagnés ?"

Discours d'ouverture du colloque "Quelle protection pour les mineurs non accompagnés ?" organisé à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne
par l'Association Lex en collaboration avec le SERPI et le Centre de droit de la famille et du patrimoine, départements de l'Institut de Recherche Juridique de la Sorbonne (IRJS)

Bonjour à toutes et à tous.

Merci beaucoup de m'avoir demandé d'ouvrir cette journée. Je voudrais remercier et féliciter les étudiants, les étudiantes et les doctorants et doctorantes qui ont été les chevilles ouvrières de cette organisation, et qui viennent de nous accueillir.

Je voudrais remercier aussi tous les professeurs, les magistrats qui sont ici, et qui vont, tout au long de la journée, évoquer les différents aspects, sur le plan du droit, d'une question, qui est devenue aujourd'hui, un des thèmes favoris de l'hystérisation que l'on constate partout en Europe, au sujet des étrangers, et en particulier des migrants. Et je pense qu'aujourd'hui justement, vous allez essayer, et je vais essayer de commencer à le faire, de poser un certain nombre de questions, tout simplement énoncer un certain nombre de certitudes, en particulier juridiques, pour recadrer cette question.

Je voudrais aussi tout simplement remercier, ceux que j'appelle les amis des MNA, et qui sont en même temps les amis du Défenseur des Droits. Je voudrais faire seulement une mention spéciale de deux personnes importantes, le Professeur LEROYER, qui est membre du Collège consultatif du Défenseur des Droits, concernant les droits des enfants, et d'autre part, de Mme LAZERGES, présidente de la Commission nationale consultative des Droits de l'Homme, qui est notre voisine, aussi bien topographique qu'idéologique.

Merci beaucoup.

Le Défenseur des Droits n'est pas une ONG. Il n'est pas une organisation militante. Il n'est pas un collège, une assemblée de personnalités qualifiées dans les domaines, en l'occurrence, des droits fondamentaux. Il est une autorité administrative indépendante, qui se caractérise par le fait qu'elle est incarnée par une seule personne et par le fait que ses compétences et ses pouvoirs vont très au-delà, d'une simple fonction tribunicienne de porte-voix. Le Défenseur des Droits, chaque année, s'attelle à essayer de trouver des solutions, des solutions de droit, de droit effectif, à près de 100 000 réclamations qui sont présentées à ses délégués, ou à son siège national, par tous ceux qui, quels qu'ils soient, vivent dans notre pays, dans les quatre domaines essentiels qui sont :

La relation avec les services publics. C'est 80 % de ce que nous faisons, et en particulier avec les services sociaux, avec les services de protection sociale, et c'est aussi à ce titre que nous avons compétence, au titre du droit des enfants, parce que nous nous adressons aux services publics, en l'occurrence départementaux, qui mettent en œuvre les politiques de solidarité. Et par exemple, l'aide sociale à l'enfance, dont on va parler abondamment, tout au long de cette journée.

Nous sommes compétents pour défendre les droits des enfants, le Défenseur des Droits est aussi Défenseur des enfants, il a une adjointe qui est Défenseur des enfants, parce que nous sommes, depuis la ratification de la Convention internationale des Droits de l'Enfant, en 1990 en France, le mécanisme indépendant de suivi, qu'exige la Convention.

Nous avons aussi compétence en matière de lutte contre les discriminations. Cela rejoint bien entendu le sujet.

Et notre quatrième compétence, c'est de contrôler le comportement des forces de sécurité, policiers pour les gendarmes, gardiens de prison, vigiles privés, policiers municipaux qui ont à respecter, en dehors des lois que tout le monde doit respecter, des règles de déontologie, de Code de déontologie, qui appartient au Code de la sécurité intérieure. Le Défenseur des Droits est le contrôleur externe, en quelque sorte, de la mise en œuvre de cette déontologie.

Et enfin, nous avons l'an passé, vu arriver une cinquième compétence, , c'est ce que la loi appelle l'orientation et la protection des lanceurs d'alertes. Nous avons actuellement, à peu près 150 demandes qui nous sont arrivées à ce titre, et on essaie de faire en sorte qu'à la fois, ces personnes qui s'adressent à nous puissent poursuivre leur chemin dans le lancement de l'alerte, sans prendre parti sur le fond. C'est le travail que fait la justice. Mais ce n'est pas extrêmement facile, d'autant que la loi qui nous a donné cette compétence est assez bancale. Elle a même réussi à abroger, subrepticement ou consciemment, on ne sait pas très bien, toute une partie de ce qui existait en ce qui concerne le lancement de l'alerte, dans le domaine de la santé et de l'environnement.

A la suite de la loi Blandin adoptée en 2013, une Commission a commencé à fonctionner au début de 2016. Mais la loi qui nous a donné compétence, pour l'orientation et la protection des lanceurs d'alerte, a fait tomber tout un pan des compétences et des pouvoirs de cette Commission. On a proposé au gouvernement de compléter les textes. Pour l'instant, on n'a pas réussi.

Je dis tout ça pour montrer que le Défenseur des Droits ne fait pas de la théorie, nous ne disons pas la morale, nous ne tirons pas des plans sur la comète.

En ce qui concerne les MNA. je voudrais essayer de prendre quelques positions très simples plutôt liées à l'actualité, car pour le reste je pense que vous aurez aujourd'hui tout le loisir, de développer l'ensemble de ces questions. J'ai vu le programme, les thèmes des interventions, ceux qui vont intervenir, et naturellement, ils diront tout cela mieux que je ne pourrais le dire.

D'abord, de quoi parle-t-on ? Si je prends les 3 000 demandes en matière de droit des enfants chaque année, 15 % concernent les MNA. Ce qui veut dire que c'est une proportion considérable, si j'ose dire, par rapport à l'ensemble des enfants qui auraient le loisir de saisir le Défenseur des Droits, en ce qui concerne leurs droits.

Qui sont les MNA en France aujourd'hui ? Le ministère de la Justice, dans sa mission MNA, nous dit qu'en 2017, il y a eu, 14 908 admissions de MNA à l'Aide Sociale à l'Enfance, alors qu'il y en a eu 8 054 en 2016. Et autre indication intéressante, 95,8 % de ces MNA admis sont des garçons, dont la plupart sont âgés de 15 à 17 ans. Je dis ça simplement pour fixer un peu de qui on parle.

Le droit des mineurs non accompagnés c'est, ce doit être et ça doit rester, le droit des mineurs. Ce n'est pas le droit des étrangers et le droit des migrants, et ça ne doit pas être le droit des étrangers et des migrants.

Le premier sujet, c'est naturellement le premier accueil, la mise à l'abri et l'évaluation. Nous avons naturellement traité des situations spectaculaires. Comme celles de Calais ou de Grande-Synthe ou des rues de Paris. Et nous avons fait un premier rapport, pris une première décision-cadre en avril 2016. Nous avons fait un deuxième rapport en juin 2017 qui a une certaine postérité contentieuse, puisqu'il y a eu une décision du Tribunal Administratif de Lille puis, le 31 juillet 2017, l'arrêt du Conseil d'État, qui reste une étape importante pour ces questions. Par cet arrêt, le Conseil d'État a dit que, les personnes qui étaient à Calais, quelles qu'elles soient, qu'elles soient adultes ou mineures, étaient l'objet de traitements indignes et inhumains. Et nous avons beaucoup mis en cause la manière dont sont accueillis, mis à l'abri, accompagnés, les mineurs.

Mais en fait, la question qui se pose aujourd'hui, c'est qu'on est souvent confronté au fait que, d'emblée, il y a un rejet. C'est-à-dire qu'on ne fait plus entrer les mineurs dans un système qui consiste, par commencer à les accueillir et les mettre à l'abri. Non, on commence par dire, « non, il n'a pas une tête de mineur ». « Alors on ne va pas le traiter comme un mineur, on va le mettre dans la file des migrants ».

Il y a eu, il y a deux ans, une évacuation d'un camp qui était Porte de la Chapelle, et où nos juristes, ont vu des policiers qui prenaient les jeunes qui sortaient des tentes, qui devaient monter dans des cars, et leur disaient : « non, toi, tu n'es pas mineur, au commissariat ! ». « Et puis, oui, toi tu es mineur tu peux monter dans le car ». C'est-à-dire qu'il y a d'emblée une sorte de négation de la minorité, en quelque sorte. Ceci est lié, au fait que l'un des objectifs de toute politique migratoire aujourd'hui, en Europe, c'est d'essayer de rendre le plus invisible possible les hommes les femmes, et les enfants, qui sont considérés comme le « problème ». Car ça serait tellement facile de traiter le problème des migrations, s'il n'y avait pas d'êtres humains en cause. Et donc en essayant de les faire disparaître, ou de ne pas les faire apparaître, c'est une manière de faciliter ce qu'on veut appeler la « solution ». Et en tout cas, la « gestion des flux migratoires ».

En ce qui concerne l'évaluation, qui est la deuxième étape, dans la prise en charge de ces jeunes, il faut d'abord dire que l'évaluation est un outil traditionnel de protection de l'enfance, et le fondement même de l'intervention sociale en direction de tous les publics. C'est la base même de la loi, celle de 2007 et celle de 2016. On doit, en ce qui concerne les MNA, mettre en œuvre les principes qui sont ceux de l'évaluation ou de la technique professionnelle d'évaluation, qui est employée pour les enfants en protection de l'enfance. Dans ce domaine, nous avons une situation qui est préoccupante, car on ne fait jamais jouer ce que pourtant dit la loi, le doute en faveur du mineur. C'est un point extrêmement important. Parce que, en particulier, l'évaluation se fait souvent de manière expéditive, par un entretien succinct, et que l'on conclut que tel ou tel jeune est manifestement majeur.

Nous avons aussi une autre question qui est posée, c'est celle de l'isolement. L'isolement c'est beaucoup plus subtil qu'on ne le dit. C'est-à-dire que le fait de ne pas être isolé, d'avoir éventuellement en France une personne, une connaissance ou un lien, ne veut pas dire que tout danger est éliminé pour le mineur. Or, le danger est la notion centrale. Un arrêt de la première Chambre civile de la Cour de cassation, du 16 novembre 2017, me paraît être particulièrement intéressant à ce sujet. La dimension pluridisciplinaire de l'évaluation est une donnée essentielle, vers laquelle on doit tendre aujourd'hui.

Ensuite, il y a tout le problème des « papiers », c'est-à-dire l'expertise documentaire. On oublie de regarder ce qu'il se passe dans les pays d'où viennent les mineurs. Et de ce point de vue, nous, nous sommes frappés du fait que, le ministère des Affaires Étrangères ne s'occupe absolument pas, dans aucune instance, des MNA. Alors qu'une des solutions, notamment pour la vérification de l'état civil, ça serait de solliciter les postes diplomatiques. Je rappelle que, l'Unicef, en 2013, estimait que 56 % des enfants de moins de 5 ans d'Afrique subsaharienne, et 43 % des enfants de moins de 5 ans d'Afrique centrale et de l'Ouest, n'étaient pas enregistrés à l'état civil de leur pays. Ça veut dire, en gros, 130 millions d'enfants. Ça veut dire qu'on est censé appliquer ici quelque chose qui est totalement étranger, c'est le cas de le dire, aux réalités. Donc il faudrait en tenir compte. Et il faudrait mettre en perspective ces très lourdes difficultés de l'état civil, dans les pays d'origine, et pour ça, il faudrait donc avoir des éléments du Quai d'Orsay. Puis utiliser l'article 46 du Code civil pour établir des jugements supplétifs. Je pense que nous sommes là très déficients.

Bien entendu, tout ceci se fait dans la plus grande disparité entre les départements. Dans les propositions que nous avons faites à la mission qui prépare la réforme de la prise en charge et du financement de la mise à l'abri et de l'évaluation, nous avons notamment réclamé qu'il y ait des pratiques plus homogènes, que soit par exemple renforcé le bureau de la fraude documentaire qui est à Paris, et cetera. Bien entendu, nous sommes fermement opposés à l'examen osseux et nous en réclamons l'interdiction. Nous avons dit que l'article 388 du Code civil, introduit par la loi du 14 mars 2016, était une très mauvaise façon d'appréhender la question, parce qu'il légalisait cette pratique, que c'était extrêmement flou : qu'est-ce que c'est qu'un document d'identité valable, qu'est-ce que c'est qu'un âge allégué vraisemblable, qu'est-ce que c'est que le doute au sens de ce texte ?. Dans l'harmonisation qui pourrait résulter, éventuellement, d'une implication plus grande de l'État dans les procédures, nous souhaitons l'élaboration de guides.

Et à tout le moins, si on ne veut pas exclure systématiquement l'examen osseux, essayer d'harmoniser les pratiques médicales. Par exemple imposer la double lecture du résultat de l'examen osseux, par des médecins spécialement formés dans la matière, et interdire aussi qu'il y ait des examens osseux en dehors des UMJ. Qu'ils soient tous réalisés dans des unités spécialisées.

Je voudrais, pour ce qui concerne l'admission à l'aide sociale à l'enfance dire une chose. Nous pensons que les répartitions et les orientations, telles qu'elles sont faites aujourd'hui par le ministère de la Justice, ne sont pas bonnes. Aujourd'hui il y a une orientation des MNA qui pose un vrai problème, à certains départements déjà saturés par les présentations spontanées de jeunes à évaluer. Il ne faut pas que l'orientation soit automatique, il faut qu'il y ait une réflexion sur le département de destination, parce qu'il ne faut pas surcharger les départements les plus exsangues, qui soulignent un afflux de jeunes primo arrivants. La mission du ministère le sait et il faut que cela cesse parce que ça conduit certains de ces départements, à refuser la prise en charge. Et ça conduit à créer, avec les MNA, ces situations de traumatisme, de conflit et, j'ai employé le mot au début de mon introduction, d' hystérisations, qui sont aujourd'hui sur beaucoup de points de notre territoire, le lot de cette question.

Je ne veux pas m'étendre sur l'accès aux droits et à la justice des MNA, je pense que vous en parlerez beaucoup aujourd'hui. Simplement, je note que certains mineurs ne sont pas, lorsqu'ils font un recours, entendus par le juge. Or, c'est une cause de nullité. Le juge rend des décisions, sans avoir écouté ou rencontré les jeunes. Il y a aussi, et Maitre ATTIAS en parlera mieux que moi, la question de la place des avocats, les distorsions qui existent dans les méthodes d'instruction, et aussi le fait qu'il y a des problèmes pour la représentation légale et la tutelle des mineurs. Vous en parlerez sûrement.

S'agissant de la qualité de la prise en charge ensuite, quand il y a décision de prise en charge, et notamment éducative, je veux souligner ici le rôle, en matière d'accès à l'éducation, que jouent les CASNAV, et le fait qu'il y a là aussi beaucoup de pratiques très disparates, notamment quant aux délais d'accès aux tests d'évaluation du CASNAV ou du CIO. Il y a beaucoup de départements dans lesquels on ne les fait pas du tout. On laisse traîner les jeunes, parce qu'on attend la décision judiciaire avant de faire le test.

J'ajoute que, en ce qui concerne la prise en charge, qu'on a constaté, à travers nos réclamations, la mise en place de dispositifs, que je me permettrai d'appeler low cost, et qui sont des prises en charge avec des suivis éducatifs, à moins de 50 €, qui sont naturellement tout à fait contraires à l'intérêt de l'adolescent, et qui ne correspondent pas à ses besoins fondamentaux.

C'est pourquoi le Défenseur des droits est hostile à l'hébergement hôtelier. Et en ce qui concerne l'accueil bénévole par un tiers, qui a été introduit par la loi de mars 2016, il faut être très vigilant naturellement, et faire en sorte que ces bénévoles soient toujours socialement accompagnés.

En ce qui concerne l'éducation, je voudrais souligner que, pour notre part, l'apprentissage devrait être beaucoup plus développé. Certaines directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), sont particulièrement actives dans ce domaine. Elles délivrent des autorisations de travail aux mineurs, sur simple présentation de l'attestation de prise en charge, et ceci est naturellement extrêmement favorable.

Quant à l'accompagnement vers la majorité, c'est un des sujets dont nous avons parlé à l'occasion des études qui sont faites aujourd'hui par le gouvernement. Nous avons dit au gouvernement : « vous vous préoccupez de la mise à l'abri et de l'évaluation, c'est ce que vous demandent les départements, mais il faut aussi s'occuper de la suite ». Par exemple, les entretiens préalables au passage à la majorité doivent être réalisés, ils ne le sont pas, il faut que l'on traite en amont les demandes de titre de séjour et notamment, que l'on délivre un récépissé au jeune en demande de titre de séjour. On rappelle qu'il y a l'article R311-4 du Code de l'entrée de séjour des étrangers, et du droit d'asile (CESEDA), qui dit, « Il est remis à tout étranger admis à souscrire une demande de première délivrance ou renouvellement du titre de séjour, un récépissé, qui autorise la présence de l'intéressé sur le territoire, pour la durée qu'il précise ». Et il y a même une circulaire de 2012 qui précise de quoi il s'agit. Or, aujourd'hui, on constate beaucoup d'absences de délivrances de récépissé. Et nous avons, nous, par exemple saisi la préfecture ici à Paris, elle a pris des engagements en 2016, mais il y a beaucoup de départements où cet article n'est pas appliqué.

Je termine simplement sur une une question d'actualité aujourd'hui, celle de la demande d'asile du MNA. Tout MNA peut déposer une demande d'asile, et il est alors soumis aux mêmes procédures que les adultes. Ce qui d'ailleurs vaut démonstration, que droit d'asile et immigration sont deux choses différentes, et qu'on ne le rappelle pas suffisamment. Et donc bien que n'étant pas considéré comme un étranger, étant considéré comme un mineur, il peut faire une demande de droit d'asile. Nous avons des difficultés. Nous allons être obligés d'intervenir auprès de certains Parquets, afin de faire valoir que la demande d'asile est une procédure autonome de celle visant à faire reconnaître la minorité, et qu'il est essentiel que les jeunes souhaitant demander l'asile, puissent avoir accès, dans tous les cas, à cette procédure, y compris durant les phases juridictionnelles concernant leur évaluation, et leur accès au dispositif de protection de l'enfance. L'atteinte au droit d'asile est une grave violation des droits fondamentaux.

Je voudrais simplement résumer ce qui va probablement intervenir dans les semaines qui viennent, nos positions, et notamment prendre position, le projet du fichier biométrique.

Je répète que les mineurs non accompagnés ne sont pas des migrants, mais des enfants à protéger, qui bénéficient de l'ensemble des droits reconnus par la Convention. Leur accueil, leur évaluation, leur prise en charge relèvent de la protection sociale à l'enfance, dont les départements, qui doivent, effectivement, nous le voyons tous les jours, être soutenus financièrement par l'État. À ce titre, on doit pouvoir harmoniser les procédures d'évaluation, sur l'ensemble du territoire.

Il faut aussi, dans cette harmonisation, appliquer la règle du doute, comme l'a demandé le Comité des Droits des Enfants des Nations Unies, alors qu'aujourd'hui l'évaluation est systématique. Elle ne doit être faite que pour ceux pour lesquels il y a un doute. Nous proscrivons, je le répète, les examens médicaux, et notamment, les examens osseux.

Nous devons réfléchir à, comment les droits des mineurs sont assurés pendant toute la phase d'évaluation, et pendant toutes les procédures de recours contre les décisions administratives. Aujourd'hui, on est dans une situation où il y a d'un côté, les procédures qui se poursuivent, et de l'autre côté, dans la réalité, des gosses sans droit et éventuellement à la rue, ou dans des conditions particulièrement acrobatiques.

Il faut réviser la répartition nationale, en tenant compte du flux de jeunes à évaluer par département, et procéder à des orientations réellement soumises aux critères de l'intérêt de l'enfant.

Le projet de création d'un fichier biométrique, qui est, je le rappelle, fondé sur l'idée que les mineurs sont des fraudeurs, qu'ils pratiquent le nomadisme administratif, est très inquiétant. On n'a aucun élément sérieux là-dessus. Ce fichier biométrique est une atteinte disproportionnée à la vie privée des jeunes. D'autant plus qu'aujourd'hui, vous le savez, les réévaluations, les secondes évaluations se multiplient. Je recevais récemment le Directeur Général des services d'un département proche de Paris, de l'Île-de-France, qui me disait que de toute façon depuis l'année dernière, ils ont décidé que tout jeune qui met les pieds dans le département fait l'objet d'une nouvelle procédure. Que tout ce qui a été fait précédemment est considéré comme, soit nul, soit contrefait.

Nous nous inquiétons des réponses qui sont données par les départements, et notamment du développement du placement de jeunes à l'hôtel, et comme je l'ai dit tout à l'heure, la création de dispositifs dédiées, avec un taux d'encadrement socio-éducatif, qui est très en deçà de ce que nécessite ces jeunes. Nous constatons de plus en plus de difficultés, pour les procédures d'accès au séjour des jeunes à 18 ans, alors même qu'ils sont inscrits dans un parcours d'intégration réussie, comme par exemple le jeune qui est en BTS et qui est convoqué à la préfecture, pour lui expliquer que ce n'est pas la peine qu'il se fatigue, il faut qu'il reparte. Et là, on est dans des situations d'échec dramatiques. On arrive à résoudre un certain nombre de situations mais d'autres non.

Nous avons beaucoup de demandes concernant les ruptures de prise en charge à la majorité. Elles se multiplient aujourd'hui, alors que l'accompagnement des jeunes majeurs, comme l'a dit le Premier ministre dans le travail d'étude qui a été fait récemment, c'est naturellement indispensable, la vie ne s'arrête pas à 17 ans et 11 mois et 30 jours. Il faut absolument qu'il y ait une prise de conscience de ce que, au-delà des procédures obligatoires, il y a une politique d'insertion sociale à conduire.
Un certain nombre de départements traditionnellement, étaient très actifs pour les contrats jeunes majeurs. Ils le sont beaucoup moins, à cause des difficultés financières qu'ils connaissent, et c'est extrêmement préoccupant. Pour ne pas parler des départements qui, eux, non seulement ne s'occupent pas des jeunes majeurs, mais qui refusent de prendre en charge les mineurs non accompagnés.

Voilà. J'ai été trop long, mais j'ai voulu vous dire ce qu'était notre expérience, les points douloureux. Les solutions de droit existent. La décentralisation est un fait, nous n'y reviendrons pas, nous n'allons pas réinventer les services de l'État qui ont disparu aujourd'hui. On peut le regretter, mais c'est la situation. Il faut donc que nous nous inscrivions dans une perspective d'avenir, et cette perspective d'avenir comporte cette exigence absolue ; le droit des mineurs, et le fait que les mineurs sont tous égaux. La France est un pays qui a, et des règles et des organisations à la hauteur. Ce qu'il faut simplement, c'est que nous n'ayons pas le sentiment que, quand on s'adresse à des étrangers, la loi peut s'appliquer en pointillés. Ce n'est pas vrai. Les droits, et les droits des enfants en particulier, sont ceux de la totalité de ceux qui vivent sur la planète et s'appliquent à ceux qui vivent, en l'occurrence en France. Aujourd'hui, un colloque comme celui-ci, doit faire en sorte que le levier du droit, l'outil du droit, entre les mains de tous ceux qui apprennent le droit, de tous ceux qui l'enseignent, de ceux qui le pratique, y compris le Défenseur des Droits, nous permettent de gagner cette bataille qui paraît aujourd'hui très difficile, et peut-être même, si on aime le pessimisme, compromise. Moi, je ne le crois pas.

Je pense que nous allons pouvoir faire triompher le droit sur les préjugés, les hystéries et les formules à l'emporte-pièce, je le dis en tant que Défenseur des Droits en France.